当前财税体制改革背景下的税收权益划分问题研究

发布时间:2017-05-31
来源:

当前财税体制改革背景下的

税收权益划分问题研究 

呼市地税局直属征收管理一分局课题组

 

税权划分是税收管理体制的核心问题,也是财政管理体制中极为重要的问题。其不仅关系到中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的分配关系,而且更为重要的是还会影响整个国家的分配秩序,影响国家、地区的稳定和发展。在财政管理体制中,税权划分极为重要,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)和《国民经济和社会发展十三五规划纲要》(以下简称《纲要》)中对此均有单独论述。《决议》中指出:财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。《纲要》中进一步强调“要深化财税体制改革,调动各方面积极性,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分”。

“营改增”以及与之相关联的税权划分调整是近年来我国财税管理体制的重大改革,“营改增”看似仅涉及两个税种,即增值税扩大范围和营业税退出,实际上却牵动着整个财税体制,涉及政府与企业、中央与地方之间的利益关系。在后“营改增”时代,我国财税管理体制、税收权益划分应该如何进一步完善与调整,以更好的服务于“新常态”下我国经济、社会发展的需要,已经成为摆在各级政府部门和财税部门工作人员、学者面前的一个重要课题。具体到内蒙古而言,“营改增”所引发的税收权益划分的调整,将会对内蒙古地方税收收入以及社会经济发展产生哪些影响,也成为区全财税工作者所关注的重点问题。基于此,在全面“营改增”改革背景下,探讨后“营改增”时代的税收权益划分问题显得尤为迫切和重要。本课题将在梳理税收分权理论和国际借鉴的基础上,分析我国当前税权划分中存在的问题以及“营改增”对中央与地方税权的影响,最后提出后“营改增”时代我国税权划分改革的政策建议。

  一、我国税权划分现状与问题分析

我国是世界上最大的单一制国家,与此相适应,1994年开始的分税制改革,确立了我国“高度集权型”的政府间的税权划分模式。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》、《所得税收入分享改革方案》、《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》等文件明确了税收征管权、税收收益权在中央和地方政府间的配置,形成了今天中央税、地方税和共享税的税收划分体系。20多年来,当前的分税制财税管理体制对调动中央与地方两个积极性,提高“两个比重”,增强中央政府宏观调控能力,促进了税收收入的持续高速增长等方面都发挥了积极作用。但是,分税制财税体制在其运行过程中,也暴露出来许多缺陷和问题,特别是在“营改增”背景下,问题愈发突出。

(一)税收立法权

税收立法权主要包括税种的设置权、实施细则的制定权及解释权、开征停征权、税目税率调整权和税收减免权。根据我国《宪法》、《税收征收管理法》、《立法法》、《所得税收入分享改革方案》、《关于完善省以下财政管理体制有关问题的通知》等法律和文件的规定,我国税收立法权主要集中于中央,地方享有的税收立法权非常小。地方没有税种设置权,仅对城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、车船税、营业税、契税等税种具有税目税率调整权;对筵席税、屠宰税具有开征、停征权;对少数地方税具有税收减免权。在我国现行的税收法规中,仅有《税收征收管理法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》及《车船税法》是由全国人民代表大会或全国人大常委会制定的,其他税收法规都是行政部门制定的,立法机关在税收立法中的主导地位没有得到显现。

(二)税收征管权

1994年分税制财政体制改革将我国税收收入划分为中央税、地方税与中央、地方共享税,同时根据收入归属划分税收管理权限的原则,相应规定了税收征管权。目前的税收征管权划分的格局是:中央税的税收管理权由国务院及其税务主管部门即财政部和国家税务局管理,由国家税务局和海关负责征收;地方税的管理权由地方人民政府及其税务主管部门管理,由地方税务机构负责征收;对中央与地方共享税,主要由中央税务机构负责征收,少部分由地税部门征收。(详见表1

1   现行税种税收征管权与税收收益权划分情况

税种

属性

中央与地方收入划分

征管机构

国内增值税

共享税

50:50

国家税务局

进口增值税

中央税

100%归中央

海关

国内消费税

中央税

100%归中央

国家税务局

进口消费税

中央税

100%归中央

海关

营业税

地方税

铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央,其他部分归地方

国家税务局

地方税务局

企业所得税

共享税

铁道部、各银行总行、海洋石油企业缴纳的部分归中央,其他部分中央与地方按照60:40比例分享

国家税务局

地方税务局

个人所得税

共享税

60:40

地方税务局

资源税

地方税

海洋石油企业缴纳的部分归中央,其他部分归地方

国家税务局

地方税务局

城市维护建设税

地方税

铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央,其他部分归地方

地方税务局

房产税

地方税

100%归地方

地方税务局

印花税

共享税

证券交易印花税归中央,其他部分归地方

地方税务局

城镇土地使用税

地方税

100%归地方

地方税务局

土地增值税

地方税

100%归地方

地方税务局

车船税

地方税

100%归地方

地方税务局

船舶吨税

中央税

100%归中央

海关

车辆购置税

中央税

100%归中央

国家税务局

关税

中央税

100%归中央

海关

耕地占用税

地方税

100%归地方

地方税务局

财政部门

契税

地方税

100%归地方

地方税务局

财政部门

烟叶税

地方税

100%归地方

地方税务局

注:(1201651日前,国内增值税作为共享税,中央政府与地方政府间按照75%25%的比例分成,201651日全面“营改增”完成后,分享比例改为当前的50%50%

2201611日前,证券交易印花税按照中央97%、地方3%的比例分享,201611日起,证券交易印花税全部划归中央政府;

3)在我国部分地区,耕地占用税、契税由财政部门负责征收管理;

4)收入归属于中央政府的营业税、资源税、城市维护建设税由国家税务局负责征收管理;

5)企业所得税的征收管理机构划分如下:铁道部、各银行总行、海洋石油企业缴纳的企业所得税由国家税务局负责征收管理;200211日前,中央企业的企业所得税由国家税务局负责征收管理,地方企业的企业所得税由地方税务局负责征收管理;200211日至20081231日期间,新成立的企业的企业所得税全部由国家税务局负责征收管理;200911日以后,新增企业所得税纳税人中,应缴纳增值税的企业,其企业所得税由国家税务局负责征收管理,应缴纳营业税的企业,其企业所得税由地方税务局负责征收管理。

(三)税收收益权

从税种划分角度看,我国的主要税种是中央税或中央与地方共享税。根据国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》和《所得税收入分享改革方案》的规定,我国主体税种的收入归中央或中央与地方共享,税源零星分散、征收难度大的税种归地方,地方缺少主体税种(营改增后更是如此)。从收入数量角度看,由于主要税种为中央税或中央与地方共享税,其结果是税收收入主要集中在中央。1993年,中央与地方税收收入之比为20.8:79.21994年分税制改革后,中央税收收入占比大幅提高,1994年,中央税收收入占比增加到55.2%,地方税收收入占比下降为44.8%2002年所得税分享改革后,中央税收收入占比进一步提高,2004年,中央与地方税收收入之比达到58.6:41.42004年以后,中央税收收入占比逐年下降,近两年(2014年、2015年),中央与地方税收收入的比例基本是五五分成、各占一半。[①](详见表2

2  1993-2015年中央与地方税收收入情况        

          单位:亿元

年份

税收收入总额

中央税收

地方税收

收入总额

占比

收入总额

占比

1993

4255.3

884.0

20.8%

3371.3

79.2%

1994

5126.9

2832.0

55.2%

2294.9

44.8%

1995

6038.0

3205.2

53.1%

2832.8

46.9%

1996

6909.8

3460.8

50.1%

3449.0

49.9%

1997

8234.0

4232.0

51.4%

4002.0

48.6%

1998

9262.8

4824.4

52.1%

4438.4

47.9%

1999

10682.6

5747.7

53.8%

4934.9

46.2%

2000

12581.5

6892.7

54.8%

5688.9

45.2%

2001

15301.4

8338.6

54.5%

6962.8

45.5%

2002

17636.5

10230.3

58.0%

7406.2

42.0%

2003

20017.3

11604.0

58.0%

8413.3

42.0%

2004

24165.7

14166.1

58.6%

9999.6

41.4%

2005

28778.5

16051.8

55.8%

12726.7

44.2%

2006

34804.4

19571.1

56.2%

15233.3

43.8%

2007

45622.0

26369.9

57.8%

19252.1

42.2%

2008

54223.8

30968.7

57.1%

23255.1

42.9%

2009

59521.6

33364.1

56.1%

26157.5

43.9%

2010

73210.8

40509.3

55.3%

32701.5

44.7%

2011

89738.9

48631.7

54.2%

41107.2

45.8%

2012

100614.3

53295.2

53.0%

47319.1

47.0%

2013

110530.7

56639.8

51.2%

53890.9

48.8%

2014

119175.3

60035.4

50.4%

59139.9

49.6%

2015

124922.2

62260.3

49.8%

62661.9

50.2%

注:表中1993-2014年的数据来源于历年《中国财政年鉴》,2015年的数据来源于《2015年全国财政决算》(财政部网站)。

二、当前税权划分存在的问题

税收立法权的集中,有利于抑制地区间无序税收竞争和地区间低水平重复建设,有利于建设公平竞争的市场秩序。税收收益权的集中为增强中央的宏观调控、调节收入分配、增加对民生的投入提供了雄厚的财力。税收征管权分设改变了原有全部税收均由一个税务局征收的做法,由地方税务机构专门征收地方税,促进了税收机关的专业化分工,有效保障了地方税种征管的力度,对税收收入的增长起到了积极作用。现行的税权划分格局虽然在实际运行中产生了明显的积极作用,但是依然存在着一些不容忽视的问题,主要表现在以下几方面:

(一)税权配置过渡集中于中央

从世界各国的情况看,无论是单一制还是联邦制国家,其共同特点都是强调中央税权的主导和控制地位,约束地方税权。税收立法权是税权的核心,一旦税收立法权集中于中央,相应的税收征管权、税收收益权也就基本上集中于中央。我国在税收立法权方面一直坚持税权集中、税法统一原则,这与我国的政体及历史传统相适应,具有其合理性。1994年的分税制改革也只是将某些地方税种和共享税的收入安排、使用权划归地方,其相应的税收立法权,包括税率调整权和减免税权等仍归中央所有。[②]这种以中央高度集权为特征的实施管理体制,不利于地方政府因地制宜地筹集财政资金,容易出现全国统一立法的税种,地方不一定都有相应的税源,而一些地方有比较充裕税源的税种,因地方没有相应税收立法权而不能开征。实践中还表现为,由于地方税收立法权的缺失,导致地方政府无法对税收收益权的变更进行有效地控制,使得地方政府缺乏与财政支出规模相匹配的必要税收收益。这就带来了一些不良后果,地方政府在名义上没有税收立法权的情况下,往往越权减免税或增加税额,擅自变更税收要素,或者以税收执法宽松的方式变相改变现有税法,使名义上的集权模式收到侵蚀。特别是在地方政府在无法通过地方税收体系筹集到足够的财政收入的前提下,迫于财政压力,只能求助于非税收入。相对与税收而言,我国尚未有效建立非税收入监督管理机制,非税收入的透明性、规范性有待加强。地方政府非税收入的日益膨胀,将导致“费强税弱”,侵蚀了地方税源,其负面影响是显而易见的。表3列示了2007-2015年我国中央和地方财政一般公共预算收入中非税收入的比例。总体来看,中央一般公共预算收入中非税收入的占比基本稳定,维持在5%-7%左右,但在地方本级一般公共预算收入中,非税收入的占比逐年提高,2015年达到了地方一般公共预算收入的25.6%,即地方一般公共预算收入的四分之一来自于非税收入。且相比于中央财政非税收入,地方财政非税收入的增速更快,2011年达到44.6%,即使在国家减政放权、大量取消行政事业收费的背景下,2015年地方财政非税收入的增长率仍然高达30%2007-2015年的年均增值率达到了22.4%[③]

3    2007-2015年全国非税收入占财政收入比例      

   单位:亿元

年份

中央一般公共预算收入

地方本级一般公共预算收入

收入总额

非税收入

比例

增长率

收入总额

非税收入

比例

增长率

2007

27749.2

1379.3

5.0%

 

23572.6

4320.5

18.3%

 

2008

32680.6

1711.9

5.2%

24.1%

28649.8

5394.7

18.8%

24.9%

2009

35915.7

2551.6

7.1%

49.1%

32602.6

6445.1

19.8%

19.5%

2010

42488.5

1979.2

4.7%

-22.4%

40613.0

7911.5

19.5%

22.8%

2011

51327.3

2695.7

5.3%

36.2%

52547.1

11440.3

21.8%

44.6%

2012

56175.2

2880.0

5.1%

6.8%

61078.3

13759.2

22.5%

20.3%

2013

60198.5

3558.7

5.9%

23.6%

69011.1

15120.2

21.9%

9.9%

2014

64493.5

4458.1

6.9%

25.3%

75876.5

16736.6

22.1%

10.7%

2015

69230.0

4270.0

6.2%

-4.2%

85070.0

21760.0

25.6%

30.0%

注:(1)表中2005-2014年的数据来源于历年《中国财政年鉴》,2015年的数据来源于《2015年全国财政决算》(财政部网站);

2)自2007年起,实行新的政府收支分类科目,为了数据的可比性,本表反映2007年以来的情况;

3)自2011年起,预算外收入(教育收费除外)纳入预算管理,因此2011年非税收入规模比2010年增加较多。

(二)税权配置法治化程度不高

我国尚未出台税收基本法,因而缺少对我国税收性质、作用、立法原则、管理体制税收法律体系、各要素之间的权利与义务、中央与地方税收管理权限、各级税务机关的职责、政府与税务机关等一系列重大问题的规定。目前,我国有关中央与地方政府之间税权配置的权限与程序等方面的内容基本上是由国务院及其财税主管部门通过颁布行政法规、规章来加以规定的。主要依据是1984年全国人民代表大会常务委员会做出的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例(草案)试行的决定》以及1993年制定的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。在现行的17个税种中,只有个人所得税、企业所得税与车船税3个税种采用的税收“法律”,其他14个税种(82%)均由全国人民代表大会常务委员会授权国务院制定,或者由国务院直接拟定发布,或者由财政部或国家税务总局拟定而以国务院批转的形式颁布,多采取“条例”或者“暂行条例”的形式,税法的解释或细则的颁布往往财政部和国家税务总局进行,税收法制化程度较低。这种税收立法权主要集中于行政部门、税收法制化程度较低的现状,背离了税收法定主义原则,对税收的权威性和严肃性产生消极影响。

(三)中央与地方间税权配置存在一定的随意性

由于税收法制化程度较低,当前中央与地方之间税权配置存在一定的随意性,中央与地方之间税权配置及税收划分大部分是依据收入而非税种本身的特点。在分税制的实施过程中,中央可以根据财政形势的需要,通过实行新的政策来调整中央与地方的财政分配关系,税收划分办法更是经常随着税收结构及税收收入的变化而进行动态调整。例如,以所得税为例,1994年分税制改革之初,我国的企业所得税和个人所得税收入按照隶属关系和税目在中央与地方之间划分,从200211日起,中央实施所得税收入分享改革,把企业所得税和个人所得税变成了共享税,对2002年的所得税增量,中央和地方各分享50%2003年以后,所得税的增量又改为中央分享60%,地方分享40%,这种分配比例一直延续至今。再如,从199711日起,证券交易印花税由原来的中央与地方各占50%,先调整为中央占80%和地方占20%,后又调整为中央占88%和地方占12%,后又改为中央占94%和地方占6%,后又调整为中央占97%和地方占3%,从201611日起,再次调整为证券交易印花税100%归中央所有,地方不在分享。又如,全面营改增完成后,根据《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》(国发〔201626号)的规定,自201651日起,改变原来的营改增行业的增值税暂归地方所有的分配办法,实施所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央与地方共享的范围,中央与地方各自分享增值税收入的50%。文件中特别强调“过渡期暂定2-3年,届时根据中央与地方事权和支出责任划分、地方税体系建设等改革进展情况,研究是否适当调整”。这种税收收益权的频繁变更,直接影响到地方政府的财力规模,关乎地方财政的运转。当地方政府的税收收入主要取决于共享收入,缺少主体税种,而且面临税权划分规则的不断调整时,便会导致地方政府缺乏对税权及税收收入稳定的、合理的预期,转而依赖于非税、土地出让金以及债务收入等其他非规范的财政收入,由此会导致地方政府财政风险的明显增加。

(四)税收收益权配置与事权、财力不匹配

实行分税制的目的是在明确划分中央和地方责、权、利的基础上,充分调动中央和地方两个积极性,实现事权、财力、税权的有机统一。所以分税制有三个关键步骤:分责——分财——分税。即首先划分中央与地方之间的事权(责),根据事权划分配备给各级政府相应的财力,而财力的配备主要应通过分税来保障,通过规范的转移支付制度来补充。我国的现实却是,在推进公共服务均等化的过程中,地方政府承担了大量的公共服务职责,但在分税中获得的税权较少,地方政府的财力也相对较少,致使事权与财力之间存在较大的差距。如表4所示,1993-2015年,地方财政支出一直是全国财政支出的主体,特别是2000年以后,地方财政支出占全国财政支出总额的比例逐年提高,2015年达到了85.5%,而2015年地方财政收入占全国财政收入的比例仅为54.5%[④]中央与地方政府之间的财权与事权不匹配问题严重。对于地方政府来说,近一半的财政收入来源要受到中央政府的制约,其中还有相当一部分收入是中央政府的专项转移支付。这对地方政府事权的扩张造成了制约,为了完成大量的民生支出地方政府不得不寻求其他的收入来源或者通过“跑项目”的方式获取中央更多的转移支付。在这样的背景下,产生了“跑部钱进”、“权力寻租”、“挪用专项资金”土地财政以及地方债务扩大等问题,这些问题产生的根源在于我国地方政府的事权和财权互不匹配,最终会影响地方政府提供公共服务的能力和质量。

4  1993-2015年中央与地方财政支出情况      

    单位:亿元

年份

财政支出总额

中央财政支出

地方财政支出

总额

占比

总额

占比

1993

4642.3

1312.1

28.3

3330.2

71.7

1994

5792.6

1754.4

30.3

4038.2

69.7

1995

6823.7

1995.4

29.2

4828.3

70.8

1996

7937.6

2151.3

27.1

5786.3

72.9

1997

9233.6

2532.5

27.4

6701.1

72.6

1998

10798.2

3125.6

28.9

7672.6

71.1

1999

13187.7

4152.3

31.5

9035.3

68.5

2000

15886.5

5519.9

34.7

10366.7

65.3

2001

18902.6

5768.0

30.5

13134.6

69.5

2002

22053.2

6771.7

30.7

15281.5

69.3

2003

24650.0

7420.1

30.1

17229.9

69.9

2004

28486.9

7894.1

27.7

20592.8

72.3

2005

33930.3

8776.0

25.9

25154.3

74.1

2006

40422.7

9991.4

24.7

30431.3

75.3

2007

49781.4

11442.1

23.0

38339.3

77.0

2008

62592.7

13344.2

21.3

49248.5

78.7

2009

76299.9

15255.8

20.0

61044.1

80.0

2010

89874.2

15989.7

17.8

73884.4

82.2

2011

109247.8

16514.1

15.1

92733.7

84.9

2012

125953.0

18764.6

14.9

107188.3

85.1

2013

140212.1

20471.8

14.6

119740.3

85.4

2014

151785.6

22570.1

14.9

129215.5

85.1

2015

175877.8

25542.2

14.5

150335.6

85.5

注:表中1993-2014年的数据来源于历年《中国财政年鉴》,2015年的数据来源于《2015年全国财政决算》(财政部网站)。

(五)税收征管权配置混乱且失衡

我国目前税收征管权的配置比较混乱。从税收征管机构看,存在国税机关、地税机关、海关已经财政机关四套机构并存的情况;共享税种的征管存在交叉重叠的情况,以企业所得税为例,目前企业所得税税收征收管理权的配置原则是:2008年底之前国家税务局、地方税务局各自管理的企业所得税纳税人不做调整,200911日以后成立的企业,主体税种是增值税的纳税人的企业所得税在国家税务局缴纳,主体税种是营业税的纳税人的企业所得税在地方税务局缴纳。印花税、资源税等带有共享税性质的地方税,还存在由国家税务局和地方税务局同时征收的情况。随着税制改革的不断推进,特别是2016年全面营改增试点改革后,地税部门的税收征管权进一步被削弱,税收征管权逐步集中到国税部门,导致国、地税之间的税收征管权配置失衡。[⑤]这种不规范的税收征管权配置客观上造成了分税制实质上成了“选税制”、“分钱制”。

    二、新一轮税制改革对税收权益的影响

我国于2012年开始实施营改增试点改革,并于20165月在全国范围内全面推开。营改增引发了中央与地方间税收收益的重新调整,实际上牵动着整个财税体制,关系着政府与企业、中央与地方之间的利益关系的重新分配。前文已经简要分析了营改增对地方税收征收管理权的影响,这里着重分析营改增对地方税收收益权的影响。

(一)地方政府失去了主体税种

1994年分税制改革以来,营业税一直是地方政府的主体税种。表5列示了2005-2015年我国地方主体税种的收入及占比情况,可以看出,营业税和增值税分享一直是地方税收收入的主体,其中营业税占地方税收收入的比例一直在30%以上,2009年最高达33.8%,即使在部分行业营改增试点改革的背景下,2015年营业税占比仍然高达30.6%。同时,随着营改增试点改革的逐步推开,营业税占地方税收收入的比例也逐步降低,从2012年的32.8%降低到2015年的30.6%,下降了2.2个百分点,尽管同期的增值税分享收入占地方税收收入的比例从14.2%增加到16.1%[⑥]提高了1.9个百分点,但综合考虑,营改增还是明显导致了地方税收收入的减少。

5     2005-2015年全国地方税主体税种收入情况          

   单位:亿元

年份

地方税收入总额

营业税

增值税分享

收入总额

占比

收入总额

占比

2005

12726.7

4102.8

32.20%

2680.8

21.10%

2006

15233.3

4968.2

32.60%

3196.4

21.00%

2007

19252.1

6379.3

33.10%

3867.6

20.10%

2008

23255.1

7394.3

31.80%

4499.2

19.30%

2009

26157.5

8846.9

33.80%

4565.3

17.50%

2010

32701.5

11004.6

33.70%

5196.3

15.90%

2011

41107.2

13504.4

32.90%

5989.3

14.60%

2012

47319.1

15542.9

32.80%

6737.2

14.20%

2013

53890.9

17154.6

31.80%

8276.3

15.40%

2014

59139.9

17712.8

30.00%

9752.3

16.50%

2015

62661.9

19162.1

30.60%

10112.5

16.10%

注:表中2005-2014年的数据来源于历年《中国财政年鉴》,2015年的数据来源于《2015年全国财政决算》(财政部网站)。

6列示了2005-2015年内蒙古地方主体税种收入及占比情况。受产业结构等因素影响,相比于全国的整体情况,除个别年份外,内蒙古营业税占地方税收收入的比例总体上低于全国水平,但营业税仍然是地方税收的第一大税种,2015年营业税占地方税收收入的比例仍然高达24.1%2005年以来内蒙古营业税占地方税收收入的比例呈下降趋势,营改增以后下降的越发明显,营业税占地方税收收入的比例从2012年的28.6%下降到2015年的24.1%,下降了4.5个百分点,降幅明显。

6    2005-2015年内蒙古地方税主体税种情况                 

单位:亿元

年份

税收收入

营业税

占比

增值税

占比

2005

207.0

78.3

37.8%

48.4

23.4%

2006

260.7

88.9

34.1%

59.5

22.8%

2007

347.9

115.2

33.1%

78.9

22.7%

2008

464.4

134.8

29.0%

103.3

22.2%

2009

576.8

170.2

29.5%

109.6

19.0%

2010

752.8

213.5

28.4%

136.0

18.1%

2011

985.7

283.6

28.8%

179.9

18.3%

2012

1119.9

319.8

28.6%

182.7

16.3%

2013

1215.2

353.0

29.0%

186.4

15.3%

2014

1251.1

339.0

27.1%

174.0

13.9%

2015

1320.7

317.9

24.1%

167.6

12.7%

注:表中2005-2014年的数据来源于历年《内蒙古财政年鉴》,2015年的数据来源于《2015年度全区财政决算公开》(内蒙古财政厅网站)。

随着经济发展进入新常态和营改增改革的推进,内蒙古地方税收收入增速放缓,税收收入年均增长率由2007-2012年的26.3%下降到2012-2015年的5.7%,降幅明显。为了弥补税收收入增速下降给地方财政带来的缺口,迫于财政压力,只能求助于非税收入。内蒙古2012-2015年的非税收入年均增长率高达14.2%,是同期税收收入增速的2.5倍。营改增以来,内蒙古地方税收收入占地方本级财政收入的比例由2012年的72.1%下降到2015年的67.2%,下降了4.9个百分点,同期非税收入占地方财政收入的比例从27.9%提高到32.8%,相应提高了4.9个百分点。详见表7

7    2007-2015年内蒙古非税收入占地方财政收入比例        

   单位:亿元

年份

财政收入

税收收入

占比

非税收入

占比

2007

492.4

347.9

70.7%

144.5

29.3%

2008

650.7

464.4

71.4%

186.3

28.6%

2009

850.9

576.8

67.8%

274.1

32.2%

2010

1070.0

752.8

70.4%

317.2

29.6%

2011

1356.7

985.7

72.7%

371.0

27.3%

2012

1552.7

1119.9

72.1%

432.8

27.9%

2013

1721.0

1215.2

70.6%

505.8

29.4%

2014

1843.7

1251.1

67.9%

592.6

32.1%

2015

1964.5

1320.7

67.2%

643.8

32.8%

注:(1)表中2007-2014年的数据来源于历年《内蒙古财政年鉴》,2015年的数据来源于《2015年度全区财政决算公开》(内蒙古财政厅网站)。

2)自2007年起,实行新的政府收支分类科目,为了数据的可比性,本表反映2007年以来的情况;

8列示了2007-2015年内蒙古自治区、盟市、区县三级税收收入变动情况。通过计算可知,内蒙古税收收入年均增长速度从2012年前的的两位数增长(26.3%)下降至2012年及之后的个位数增长(5.7%),其中自治区本级、盟市本级和区县税收收入增速均大幅下降,个别年份甚至出现负增长。特别是2013年以来,各级财政中的营业税收入一直负增长(2014年盟市级营业税除外)。由于在自治区本级和盟市本级税收收入中,营业税占比最大,可以预见,2016年“营改增”全面完成后,将会对自治区本级和盟市本级级财政压力产生重大影响。

8   2007-2015年内蒙古自治区、盟市、区县三级税收收入变动情况  

单位:亿元

预算

级次

项目

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

自治区

本级

税收收入

65.6

62.1

107.8

147.8

204.5

218.5

225.8

198.9

214.9

增值税收入

17

23.1

25.4

33.0

45.3

55.1

54.7

48.7

46.5

占比

25.9%

37.2%

23.6%

22.3%

22.2%

25.2%

24.2%

24.5%

21.6%

营业税收入

31.4

38.9

48.8

68.0

85.5

53.5

65.8

59.0

57.8

占比

47.9%

62.6%

45.3%

46.0%

41.8%

24.5%

29.1%

29.7%

26.9%

盟市

本级

税收收入

46.9

55.9

63.7

78.1

101.3

196.6

199.2

195.9

204.4

增值税收入

12.3

12.8

13.3

13.0

14.9

39.1

39.2

32.1

32.4

占比

26.2%

22.9%

20.9%

16.6%

14.7%

19.9%

19.7%

16.4%

15.9%

营业税收入

11.3

13.5

17.6

23.5

27.5

60.2

63.6

68.0

58.7

占比

24.1%

24.2%

27.6%

30.1%

27.1%

30.6%

31.9%

34.7%

28.7%

旗县及   以下级

税收收入

235.4

321.6

405.3

526.9

679.9

704.7

790.3

856.3

901.4

增值税收入

49.5

67.5

70.9

89.9

119.6

88.6

92.6

93.2

88.7

占比

21.0%

21.0%

17.5%

17.1%

17.6%

12.6%

11.7%

10.9%

9.8%

营业税收入

72.5

82.4

103.9

143.1

170.6

206.1

223.6

212.0

203.4

占比

30.8%

25.6%

25.6%

27.2%

25.1%

29.2%

28.3%

24.8%

22.6%

注:(1)表中2007-2014年的数据来源于历年《内蒙古财政年鉴》,2015年的数据来源于《2015年度全区财政决算公开》(内蒙古财政厅网站)。

2)自2007年起,实行新的政府收支分类科目,为了数据的可比性,本表反映2007年以来的情况。

(二)地方税收收益减少

按照党的十八届三中全会关于“保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分”的要求,随着20165月营改增试点改革的全面推开,国务院出台了《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》(国发〔201626号,以下简称《通知》),提出了划分中央与地方增值税收入的新方案。《通知》规定,将所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围,实行“五五分成”,即中央分享50%,地方按照税收缴纳地分享另外50%,过渡期暂定为2-3年。同时规定,中央上划收入以2014年为基数通过税收返还方式还予地方,中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方,主要用于加大对中西部地区的支持力度。新方案改变了原增值税收入在中央与地方之间75:25的分成格局,实质上是在维护地方既得利益的基础上对税收增量部分的改革,假设增值税收入能够保持长期增长的趋势,税收返还在税收分成中的作用将逐渐减弱,中央与地方政府的实际分成比例将逐渐收敛于50%[⑦]

本文以我国2014年的增值税、营业税以及中央与地方政府各自的实际分成收入为基数,模拟测算新方案对中央与地方财政收入的影响。其中全国的数据来源于《中国财政年鉴(2015)》,内蒙古的数据来源于《内蒙古财政年鉴(2015》。新方案建立在营改增全面推开的基础上,而2014年营业税仍然存在,因此在模拟测算的过程中,本文假定营改增实施后两税总收入保持不变。通过对原增值税和原营业税收入进行“五五分成”,得到新方案下中央与地方政府的实际分成收入。新方案对未来地方财力的影响将完全取决于各地方(省、自治区、直辖市)原增值税税基和原营业税税基的规模,原增值税税基越大的省区,将从改革中获益更多或受损更少。具体测算如下:

1.新方案下中央与地方政府间整体收入分成的变动。如表9所示,2014年,全国增值税、营业税收入合计48637.1亿元,其中地方政府实际分得27465.1亿元,占56.5%,中央政府实际分得21172.0亿元,占43.5%。在新方案中央与地方间“五五分成”的比例下,中央与地方政府将各自分得24318.55亿元,中央政府的分成比例提高了6.5%,地方政府的分成比例下降了6.5%,中央政府收入增加3146.55亿元,地方政府收入相应减少3146.55亿元。根据国家税务总局的测算,全面营改增后,2016年全国因营改增预计减税大约为5000亿元,在五五分成条件下,地方和中央各减税2500亿元。[⑧]综合考虑,地方政府因营改增及其分成比例的改变将总体减税大约5646.55亿元,中央政府收入大约增加616.55亿元。中央获益,地方受损。

 

 

 

 

9  新、旧方案下中央与地方间收入分成比例的变动情况 

  单位:亿元

项目

旧方案

新方案

收入变化

绝对数

比例

绝对数

比例

绝对数

比例

中央

21172.0

43.5%

24318.55

50%

3146.55

6.5%

地方

27465.1

56.5%

24318.55

50%

-3146.55

-6.5%

合计

48637.1

100%

48637.1

100%

0

0%

2.新方案下内蒙古政府增值税分成收入的变动。2014年,内蒙古国家税务局、地方税务局实际组织入库国内增值税、营业税收入合计900亿元,其中地方实际分得增值税174亿元、营业税339亿元,两税合计513亿元,占两税收入总额的57%。在新方案下,按照“五五分成”原则,内蒙古预计分得收入450亿元,分享收入预计减少63亿元,降幅达7%。考虑营改增本身的减税因素,内蒙古因营改增预计分担的减税额大约为46.26亿元,[⑨]综合分成比例调整和营改增本身的减税规模,内蒙古因营改增改革预计减税总额为109.26亿元。

10  新、旧方案下内蒙古收入分成比例的变动情况   

  单位:亿元

项目

税收收入

旧方案

新方案

收入变化

绝对数

比例

绝对数

比例

绝对数

比例

增值税

561.0

174.0

 

280.5

 

 

 

营业税

339.0

339.0

169.5

合计

900.0

513.0

57.0%

450.0

50.0%

-63.0

-7%

注:上表第2列的“税收收入”是2014年内蒙古国家税务局、地方税务局实际组织入库的国内增值税、营业税收入。

11列示了新方案下内蒙古各盟市预计收入分享变动情况。在新方案“五五分成”原则下,锡林郭勒、包头、鄂尔多斯、乌海、阿拉善等5个盟市的地方分享收入预计将有所增加,其中鄂尔多斯市、乌海市的增幅较大;其他7个盟市的地方分享收入预计将下降,其中赤峰、呼和浩特、通辽、兴安盟的降幅较为明显。不难发现,新方案下地方分享收入的增加还是减少,大体上与该地方原营业税收入规模负相关,即原营业税收入占比较大或增值税收入占比较小的盟市,在新方案中将受损,反之将会获益。营业税主要来源于第三产业,产业结构中第三产业占比较高的盟市将在本次收入分成改革中将受损,如呼和浩特、赤峰等地区,第二产业占比较高的盟市将成为本次收入分成改革的收益者,如包头、鄂尔多斯等地区。全国各省区的情况也应该如此,本文不再详述。

 

11  新、旧方案下内蒙古各盟市收入分成比例的变动情况 

  单位:亿元

   

①增值税分享

②营业税

=+

④增值税总额

=(②+④)×50%

=-

=/

=/

呼伦贝尔

7.9

20.6

28.5

32.1

26.4

-2.2

-7.5%

72.3%

兴安盟

1.8

7.1

8.9

7.9

7.5

-1.4

-15.7%

79.8%

通辽市

5.2

15.4

20.6

20.8

18.1

-2.5

-12.1%

74.8%

赤峰市

6.7

24.3

31

27.5

25.9

-5.1

-16.5%

78.4%

锡林郭勒

8

14.8

22.8

38.2

26.5

3.7

16.2%

64.9%

乌兰察布

5

14.4

19.4

19.9

17.2

-2.3

-11.6%

74.2%

呼和浩特

18

61

79

77.2

69.1

-9.9

-12.5%

77.2%

包头市

14.5

37.1

51.6

69.4

53.3

1.7

3.2%

71.9%

鄂尔多斯

45.9

61.3

107.2

208.1

134.7

27.5

25.7%

57.2%

巴彦淖尔

4.7

13.8

18.5

20.1

17.0

-1.6

-8.4%

74.6%

乌海市

5.1

6.4

11.5

23.4

14.9

3.4

29.6%

55.7%

阿拉善盟

2.4

3.8

6.2

10.9

7.4

1.2

18.5%

61.3%

注:(1)表中增值税、营业税为2014年的数据,来源于《内蒙古统计年鉴(2015)》

2)上表中③为旧方案下各盟市实际分得两税收入,④为内蒙古国家税务局实际组织的国内增值税收入,⑤为新方案下各盟市预计分得的两税收入,⑧为地方营业税占地方实际分得两税收入的比例;

3)满洲里的税收数据统计在呼伦贝尔市,二连浩特的税收数据统计在锡林郭勒盟。

(三)可能改变地方政府行为

12给出了新、旧税收分成方案下地方政府税收激励的比较。在原税收体系下,主要对除建筑业以外的第二产业课征增值税,对建筑业和第三产业课征营业税。如果地方政府发展第二产业,地方政府的实际有效税率为3.63%,即第二产业产值每增加1亿元,地方政府将从中获得363万元的税收收入;如果地方政府发展第三产业,地方政府的实际有效税率为5.42%-24.1%,即第三产业产值每增加1亿元,地方政府将从中获取542-2410万元的税收收入。因此,在原税收体系和旧分成方案下,地方政府发展第三产业的税收激励更大。在新税制下,第二产业和第三产业均征收增值税,地方政府发展第二产业的实际有效税率为7.26%,发展第三产业的实际有效税率为2.83%4.95%,在新税制和新税收分成方案下,地方政府发展第二产业的税收激励更大。税制的变革、税收分成体制的改变将影响地方政府行为。在原税收分成体制下,地方政府发展第三产业的税收激励更大,在新的税收分成方案下,地方政府出于追求收入的动机,将转而支持第三产业发展,由此可能导致第二产业在国民经济中的比例上升,同时产能过剩的状况也可能进一步加剧。

12  新、旧方案下地方政府税收激励比较 [⑩]  

                                             单位:亿元

项目

旧方案

新方案

第二产业

第三产业

第二产业

第三产业

税种

增值税

营业税

增值税

增值税

课税对象

增值额

营业额

增值额

增值额

税率

17%

3%5%

17%

6%11%

地方分成比例

25%

100%

50%

50%

地方名义税率

4.25%

3%5%

8.50%

3%5.5%

地方实际有效税率

3.63%

5.42%-24.1%

7.26%

2.83%4.95%

注:(1)增值税地方实际有效税率=1÷(1+标准税率)×标准税率×分成比例;

2)营业税地方实际有效税率是根据《2012年中国投入产出表》,计算征收营业税各部门的产出与增加值的比值,再将该比值乘以原营业税税率,计算得出。

三、我国税收权益划分政策建议

综上所述,根据我国当前税权划分的现状及存在问题,考虑全面营改增对中央与地方税权权益的影响及后营改增时代的新形势,借鉴国际经验,结合中国国情,在后营改增时代,我国的税权划分应该坚持“集权为主下的适度分权”原则,渐进式的完善税收立法,规范收益划分,深化国地税征管体制改革与协同合作。

(一)完善税收立法,赋予地方政府适度的税权

在税权配置中,税收立法权的配置最为关键。客观的说,我国目前税收立法权的集中是符合我国的国情的,实践中也产生了较好的效果,但也带来了诸多问题,后营改增时代,我国的税收立法权需要在以下几方面加以完善:

1.制定税收基本法,对税收立法权做出统一规。税收立法权的划分是税权划分的核心问题,是税收立法的依据。根据各国经验,税收立法权、征管权、收益权在中央与地方政府之间的配置问题都在《税收基本法》予以明确规定。我国应加快制定《税收基本法》,明确划分中央与地方的税收立法权,做到有法可依。

2.坚持税收法定主义原则,规范授权立法范围。在各国的立法实践中,立法机关立法与行政机关立法应该说各有优势和缺点。立法机关立法,立法地位高、规范性强,但立法程序复杂、立法周期长、适应性差;行政机关立法,立法程序相对简单、立法周期短、适应性强,但立法地位低、规范性差。虽然二者各有优、缺点,但税收立法事关广大人民群众的切身利益,是社会经济发展中的一个重大问题,发达国家都遵循税收法定主义原则。我国今后必须坚持税收法定原则,推进依法治税建设,加快税收实体法和税收程序法的立法进程,逐步规范授权行政机关立法的范围和期限,以提高税收立法的层次和地位,增强其规范性。同时,也只有通过法律的途径,才能限定中央政府随意调整税收征管、税收收入归属的自由裁量权,才能在税权配置使地方中使地方政府与与中央政府处在相对平等的地位上。

3.赋予地方政府适度的税权。在后营改增时代,应逐步改变目前税权过于集中在中央的现状,适当增加地方政府的税权,促进地方政府财政自觉性的提高。税收立法权中,某些地方税税种的开征权与停征权、税目的确定权和税率的调整权、税收优惠的确定权等权利,应通过税收法律明确授予地方立法机关行使;税收征管权中,地方税种的征管权由法律明确授予地方行政机关及其税收职能部门行使;税收收益权则通过税收征管权的划分规则来确定。具体而言,对全国统一开征的,对宏观经济影响较大、税基流动较强的中央税和共享税,如关税、消费税、增值税、企业所得税、个人所得税等,其开征停征权、税目税率的调整权、减免税等权力都应该由中央掌握,地方拥有在中央既定的税率浮动范围内确定本地区适用税率的权力。对于全国统一开征但区域特征比较明显的税种,如土地增值税、资源税、城市维护建设税、城镇土地使用税和房产税等税种的立法权归中央,其具体实施办法、税目税率调整、减免税等可赋予地方政府。对于税源零星分散、征收成本较高及具有地方特色的税种,其全部立法权交可完全下放给地方政府。

当然,赋予地方政府适度的税权并不是要削弱中央对地方税权的控制,只不过这种控制不再是一种行政性的权力控制,而是一种法律的规范控制。一是通过法律对地方政府享有税目、税率调整权和减免税权的地方税,规定某些限定条件;二是要求地方政府将拟定调整的征税办法和税收政策及时报中央审批或备案。同时,也只有通过法律的规范控制,才能限定中央政府随意调整税收征管、税收收入归属的自由裁量权,才能在税权配置中使地方政府与中央政府处在相对平等的法律地位上。

(二)按照财力与事权相匹配原则划分税收收益

合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障,是建立现代财政制度的重要内容。根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出的建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化法律化的要求,结合全面营改增后的新形势,国务院出台了国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔201649号,以下简称《指导意见》),《指导意见》中明确提出,要按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则,确定各级政府支出责任,进一步理顺中央与地方的财政分配关系,形成财力与事权相匹配的财政体制。“形成财力与事权相匹配的财税体制”的有三个关键步骤:分责—分财—分税,即首先进行中央与地方事权划分,根据事权划分配备各级政府相应的财力,而财力的分配主要通过分税来保障。

1.合理确定我国地方税收收入规模,实现财力与事权的匹配。地方税收是地方政府的主要收入来源,是其正常履行财政职能的重要保障,它涉及地方政府在国民经济分配中的参与程度,规模过大或过小均不适宜。地方税收规模从根本上取决于地方政府提供公共产品数量的多少,即要做到财力与事权的相匹配。科学合理地确定地方税收规模,需要考虑一下因素:(1)要与我国的政治体制相适应。我国作为一个单一制的中央集权国家,不可能采取高度分散的税权模式地方税收总量要控制在合理的区间之内,以便中央可以有足够的财力进行宏观调控和收入再分配。(2)要保证地方政府有足够的财力履行其公共财政职能。若地方政府不能满足政府必要支出的需要,必将产生地方财政支出缺口,地方政府就可能会在税收之外寻求非税收入、土地出让金收入等获取收入的途径,不但会严重损害市场环境,还会侵蚀地方税基,最终会影响地方政府提供公共服务的能力和质量。(3)要有助于地方经济发展。在保持宏观税负水平稳定的前提下,地方税收规模的适当增加可以使地方政府有更多的财政资金进行基础设施建设和提高优质的公共服务,增强本地区对外来投资和居民的吸引力。但若地方税收规模过大、税负过高,则会削弱企业的盈利能力,不利于地方经济的发展。

实现财力与事权相匹配是确定我国地方税收规模和建设地方税收体系的前提。对于属于地方政府事权范围内的公共服务,如义务教育、医疗服务等,地方政府财权形成的自有财力不足以达到上级政府规定的最低标准的,其差额部分由中央一般性转移支付来弥补。对于属于中央政府的事权但确需一个或多个地方政府具体实施的,中央政府应通过专项转移支付提供充足的资金,但不得要求的地方政府配套资金。对于具有外溢性且属于地方政府事权范围内的公共服务,中央政府可以通过专项转移支付促进地方政府相应增加供给。《指导意见》也明确指出,对属于中央并由中央组织实施的财政事权,原则上由中央承担支出责任;对属于地方并由地方组织实施的财政事权,原则上由地方承担支出责任;对属于中央与地方共同财政事权,根据基本公共服务的受益范围、影响程度,区分情况确定中央和地方的支出责任以及承担方式。

2.税收收益划分的一般标准。

   1)按税基的特性划分。凡税基广泛,税基流动性强,税源分布不均衡的税种应划为中央税;税基流动性强、幅射面广的税种应划归中央税或共享税;凡税基较窄、税基固定性强的税种应划为地方税。

   2)按税种的调节作用划分。凡调控宏观经济功能强,调节社会分配效应好,协调国际税收关系作用大的税种应归属中央;中小税种应归属地方。

   3)按照受益性划分。将全国性维护市场统一性的税种划分为中央税;将与辖区内公共服务和公共设施建设密切相关的税种划分为地方税。

3.营改增后地方主体税种的选择。当前,我国地方政府的自有财力过小,营改增之前是如此,营改增后地方自有财力的下降越发明显。以2014年为例,在营业税尚作为地方主体税种的前提下,地方一般公共预算收入总计127467.62亿元,其中地方本级收入75876.58亿元,占地方一般公共预算收入的59.5%,中央税收返还和转移支付51591.04亿元,占地方一般公共预算收入的40.5%。在地方本级收入中,地方税收收入59139.91亿元,非税收入16736.67亿元,地方税收收入仅占地方一般公共预算收入的46.4%,地方政府一大半收入依赖于地方非税收入和中央政府的税收返还、转移支付。地方财政收入不足问题营改增后将越发明凸显。根据本文的测算,按照当前增值税收入五五分成的方案,地方政府的财政收入将减少5646.55亿元,地方政府的税收收入规模将进一步下降。

营改增后,地方主体税种的选择是税权配置的关键,也是维护地方税收利益的根本保障。从长期来看,按照税基特征、税种作用和收益性原则,我国未来应该选择财产税作为地方的主体税种。这是因为财产税具备税源稳定、收入受经济周期影响较小,覆盖面大、税基较宽且以一定速度增长,不动产税基不宜流动、便于监控等优点。具体来说,未来我国可以考虑适时开征房地产税、遗产税、赠予税等财产税作为地方政府收入的主要来源。在我国中西部等资源富集地区,还可以选择资源税作为财产税的有益补充。但现阶段房产税还处于试点阶段,收入总额还比较小,遗产税、赠予税还未立法开征,短期内想要依靠财产税弥补“营改增”产生的地方财政缺口显然是不现实的。

从税收征管实践、收入规模、受益性和信息有效性角度考虑,近期内可以把个人所得税作为地方的主体税种。个人所得税作为地方主体税种的优势在于:(1)在信息有效性方面,地方政府对于个人收入的信息掌握更加充分和完整,更有利于个人所得税的征收和管理,而且个人收入水平与地区经济发展水平密切相关,更有利于促进地方政府发展经济,提高居民工资,避免地方政府过分重视企业的利益而忽视普通居民的就业和工资。(2)在受益性方面,就业环境的好坏也与地方公共服务的软实力有关,地方政府公共服务的水平越高,企业和个人的投资意愿越强,越容易创造新的就业机会,增加居民收入。(3)个人所得税本身就是由地方税务局管辖,地方税务局具有充分的征管经验和信息优势。(4)在收入规模方面,2015年中央政府分享的个人所得税收入为5170.52亿元,如果个人所得税完全划归为地方税,从收入规模上看,基本可以弥补营改增给地方政府带来的财政收入缺口。

综述所述,在全面营改增后,建议将消费税、关税、进口增值税、进口消费税继续作为中央主体税种,将个人所得税、未来即将立法开征的房产税等财产税作为地方主体税种,增值税、企业所得税等税基广泛、宏观调控力度较大的税种继续作为共享税,在中央与地方直接按比例分享。

   (三)深化国地税征管体制改革与协同合作

我国从1994年实行分税制财政管理体制改革以来,建立了分设国税、地税两套税务机构的征管体制,20多年来取得了显著成效,为调动中央和地方两个积极性、建立和完善社会主义市场经济体制发挥了重要作用。但与经济社会发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求相比,我国税收征管体制还存在职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利、管理不够科学、组织不够完善、环境不够优化等问题,必须加以改革完善。为落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及深化财税体制改革总体方案的有关要求,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化国税、地税征管体制改革方案》(中办发〔201556号,以下简称《方案》),就深化深化国税、地税征管体制改革,加强国税、地税的协同合作做了总体安排和部署。《方案》提出,到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制,降低征纳成本,提高征管效率,增强税法遵从度和纳税人满意度,确保税收职能作用有效发挥,促进经济健康发展和社会公平正义。为深入贯彻《方案》精神,推动国税局、地税局在更深层次、更广范围加强合作,国家税务总局制定了《国家税务局地方税务局合作工作规范(2.0版)》,为了适应营改增后税收征管的新形势,20166月,国家税务总局又出台了《国家税务局地方税务局合作工作规范(3.0版)》(以下简称《合作规范3.0》),《合作规范3.0》从服务深度融合、执法适度整合、信息高等聚会、其他合作事项等4大类51小项方面提出了加强国地税合作的具体措施。为此,今后税收征管体制的改革要切实贯彻落实《方案》和《合作规范3.0》的精神和政策措施,发挥国税、地税各自优势,推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合,着力解决现行征管体制中存在的突出和深层次问题,不断推进税收征管体制和征管能力现代化。

 

 

                                                                    参考文献:

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[] 相对于中央与地方财政支出的比例关系,近两年中央税收收入占税收总额50%的比例仍然是较高。以2015年为例,中央本级财政支出与地方财政支出的比例为14.5:85.5,中央税收收入与中央本级财政支出、地方税收收入与地方财政支出仍然存在倒挂现象。

[] 1994年分税制改革,将屠宰税、筵席税等税种是否征收及征税额度等某些税权曾经下划由地方决定,但在税收实践中,除了少数地区短期内尝试过征收筵席税并很快放弃外,屠宰税也随着农业税彻底退出历史舞台而被中央废止。因此,目前地方实质上不享有税收立法权。

[] 如果考虑土地出让金等政府性基金收入,在地方财政总收入中(一般公共预算收入与政府性基金收入之和),非税收入(这里指一般公共预算中的非税收入与政府性基金之和,简称大口径非税收入)的占比更高。以2015年为例,地方一般公共预算收入为85070亿元,政府性基金收入为38218亿元(其中土地出让金收入为30783.8亿元,占政府性基金收入的80.5%),一个公共预算中的非税收入为21760亿元,大口径非税收入占地方财政总收入的比例高达48.6%,即将近一半的收入为非税收入。

[] 根据财政部网站《2015年全国公共预算支出决算表》和《2015年地方一般公共预算支出决算表》数据计算得出。

[]201651日全面营改增后,随着营业税退出历史舞台,营改增行业纳税人的增值税全部划归国家税务局征管,国家税务局征管的企业所得税纳税人数量也会逐渐增多,地方税务局的税收征管权限被进一步削弱。

[] 201651日全面营改增前,营改增试点行业的增值税收入继续归地方政府所有。

[] 具体论证过程祥见:王庶、邵佳根、岳希明,“营改增后中央与地方分成方案及其影响分析”,《税务研究》,2016年第9期。

[]人民网北京918日消息,据国家税务总局统计,今年1-4月全国营改增减税847亿元,51日在建筑业、房地产业、金融业和生活服务业四大行业全面实施营改增后,5-7月全国营改增累计减税达1260亿元。今年1-7月份营改增整体减税共计2107亿元。

[] 内蒙古因营改增预计分担的减税规模=2014年内蒙古增值税、营业税两税收入÷2014年全国增值税、营业税两税收入×5000×50%

[] 本表来源于:王庶、邵佳根、岳希明,“营改增后中央与地方分成方案及其影响分析”,《税务研究》,2016年第9期。

 

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